周训芳：依法引领生态文明新风尚的地方立法范例

　　由广东省第十三届人民代表大会常务委员会第十九次会议修订通过的《广东省野生动物保护管理条例》，于2020年5月1日施行。该条例是《全国人民代表大会常务委员会关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》出台后，第一部正式施行的省级地方性野生动物保护管理法规。

　　《广东省野生动物保护管理条例》以习近平生态文明思想和习近平总书记关于保护野生动物的重要指示精神为指导，围绕落实坚决取缔和严厉打击非法野生动物交易、坚决革除滥食野生动物陋习这一新时代野生动物保护管理工作新要求，严格贯彻落实《全国人民代表大会常务委员会关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》的各项制度要求，对于全国各地全面贯彻落实全国人大常委会的决定、依法引领生态文明新风尚起到了十分重要的示范作用。

　　在中南林业科技大学教授周训芳看来，该条例的示范作用，主要体现在以下五个方面。

　　首先，该条例突出了保障人民群众生命健康安全这一立法目的。习近平总书记强调，确保人民群众生命安全和身体健康，是我党治国理政的一项重大任务。在当前新冠肺炎疫情肆虐全球背景下，为了依法防范非法野生动物交易、滥食野生动物对于公共卫生安全带来的重大隐患，积极回应人民群众对于生命健康安全的重大关切，该条例将风险预防原则贯穿始终，全面体现了保障人民群众生命健康安全这一立法宗旨。为了更好地保障人民群众的生命健康安全，该条例主要在以下七个方面增加了新的规定：（一）在第一条增加了“防范重大公共卫生风险，保障人民群众生命健康”的立法目的；（二）在第三条确立了“普遍保护、限制利用、严格监管”的指导思想，明确规定“全面禁止非法野生动物交易，全面禁止食用陆生野生动物，全面禁止以食用为目的猎捕、交易、运输在野外环境自然生长繁殖的陆生野生动物”，强调“培育公民公共卫生安全和生态保护意识，从源头上防控重大公共卫生风险，促进人与自然和谐共生”；（三）在第五条要求地方各级人民政府和有关主管部门积极开展“公共卫生安全的宣传教育和科学知识普及”；（四）在第十条要求县级以上野生动物保护、兽医、卫生健康等主管部门按照职责分工“加强与人畜共患传染病有关的动物传染病的防治管理”；（五）新增第十八条，规定野外环境自然生长繁殖的陆生脊椎野生动物，或者其他存在危害公共卫生安全、生态安全、公共秩序风险的野生动物，不得作为宠物饲养；（六）新增第二十八条，规定在突发公共卫生事件发生后，县级以上地方人民政府为阻断可能来自于野生动物的传染源和传播途径，可以依法采取全面禁止野生动物交易的应急处置措施，并向社会公告；（七）在第三十五条倡导全社会成员“自觉遵守禁止食用野生动物的规定，移风易俗，养成科学健康文明的生活方式”。以上七个方面的新举措，将我党确保人民群众生命安全和身体健康这一重大任务很好地落到了实处。

　　其次，该条例实现了对所有野生动物的全面保护管理。为了全面落实《全国人民代表大会常务委员会关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》的各项制度要求，从而实现保障人民群众生命健康安全的立法目的，该条例采取全链条、全方位管理的立法思路，针对野生动物保护管理的各个环节，进行了缜密的制度设计。该条例在原条例的基础上增加了两章17条，共设9章48条，在原条例的“野生动物保护”章增加了“栖息地保护”的内容，将原条例的猎捕管理、经营利用管理两章修改为禁止非法猎捕、禁止非法交易、禁止非法食用三章，增加了执法监管一章，并将国家重点保护野生动物、地方重点保护野生动物和有重要生态、科学、社会价值的陆生野生动物以外的陆生野生动物全部纳入保护管理范围，针对野生动物人工繁育、猎捕、交易、食用等各个环节进行全链条监管和全方位规制，加大了执法监督力度，有效填补了原条例的管理空白地带，在全面贯彻落实我国《野生动物保护法》的各项规定的基础上，全面加强了公共卫生安全风险预防管理措施，夯实了公共卫生安全的法律基础。

　　第三，该条例实现了与我国《畜牧法》《渔业法》等相关法律的无缝对接。该条例在第二十九条规定了全面禁食野生动物，即“禁止食用国家重点保护野生动物和其他陆生野生动物，包括人工繁育、人工饲养的陆生野生动物，以及有关法律禁止食用的其他野生动物”。同时，该条例积极回应社会关切，在食用野生动物问题上不搞一刀切，又明确界定野生动物与家畜家禽、陆生野生动物与水生野生动物、珍贵濒危水生野生动物与其他水生野生动物等几类动物的法律边界，在第二条的适用范围中增加一款规定“列入畜禽遗传资源目录的动物，属于家畜家禽，按照《中华人民共和国畜牧法》的规定执行”，并保留原条例规定的“珍贵、濒危的水生野生动物以外的其他水生野生动物的保护，按照《渔业法》等有关法律的规定执行”。该条例还新增第三十条规定，禁止以家畜家禽名义食用野生动物。列入畜禽遗传资源目录的动物，按照国家规定应当加施畜禽标识而没有加施的，不得屠宰、加工、出售。上述规定，做到了严而有度，很好地实现了野生动物保护管理制度与我国《畜牧法》《渔业法》等相关法律的衔接。

　　第四，周训芳认为，该条例全面完善了处罚措施并从整体上加大了处罚力度。为了将全国人大常委会决定的各项要求落到实处，该条例针对违反《野生动物保护法》和其他有关法律规定的非法人工繁育、违法猎捕、违法交易流通、违法提供交易服务、违反规定食用、违法生产经营、违法制作招牌或者菜谱等违法行为，依照现行《野生动物保护法》的处罚规定，针对各类违法行为无一疏漏地设定了十分严厉的具体处罚措施。该条例设定的处罚措施大致可以分为三种类型：加重处罚、从重处罚和参照处罚。一是加重处罚。针对违反《野生动物保护法》和其他有关法律禁止猎捕、交易、运输、食用野生动物的行为，在现行法律规定的基础上，予以加重处罚。具体而言，对于针对国家重点保护野生动物的上述违法行为的处罚，在《野生动物保护法》规定的罚款上限增加一倍；对于针对非国家重点保护野生动物的上述违法行为的处罚，《野生动物保护法》未规定处罚措施的，则参照《野生动物保护法》对国家重点保护野生动物的同类违法行为的处罚措施执行，实质上也是一种加重处罚方式。二是从重处罚。针对违法提供交易服务、组织食用的违法行为，以及针对违反该条例的其他规定、该条例未明确处罚措施、需要依照相关法律法规追究法律责任的违法行为，该条例确立了从重处罚原则。尤其是针对违法生产经营禁止食用的野生动物及其制品、食品的违法行为，按照《食品安全法》第一百二十三条的规定予以严厉处罚，最高可处货值金额三十倍的罚款。三是参照处罚。针对违反规定食用“三有”以及其他陆生野生动物，包括人工繁育、人工饲养的陆生野生动物，以食用为目的猎捕、交易、运输在野外环境自然生长繁殖的其他陆生野生动物的违法行为，参照适用现行法律有关规定予以处罚。此外，还针对非法人工繁育非国家重点保护野生动物的行为新设了处罚。

　　第五，该条例在强调政府负总责的基础上明确了各有关部门的分工与协作，全面提升了野生动物执法监管的规范性、科学性和可操作性。该条例第四条明确“县级以上地方人民政府对本行政区域内野生动物保护管理工作负总责”， 要求县级以上地方人民政府加强野生动物及其栖息地保护，制定保护规划，健全保护管理体系和目标责任制，纳入生态文明建设考核体系，将保护经费纳入同级财政预算；与第四条的规定相呼应，第三十六条又进一步要求县级以上地方人民政府加强跨区域、跨部门野生动物保护协作，健全野生动物执法管理体制，加强执法队伍建设，明确执法责任主体，落实执法管理责任，强化信息技术支撑，实现信息共享，加强协调配合，组织联合执法。同时，明确了县级以上人民政府的林业、农业农村主管部门分别主管本行政区域内陆生、水生野生动物保护工作，乡镇人民政府、街道办事处协助做好本区域内野生动物保护管理相关工作；第十条进一步明确野生动物保护、兽医等主管部门按照职责分工对野生动物集中分布区、停歇地、越冬地、迁徙洄游通道、人工繁育场所及其制品集散地等区域疫源疫病进行监测，野生动物保护、兽医、卫生健康等主管部门按照职责分工加强与人畜共患传染病有关的动物传染病的防治管理。在此基础上，针对过去长期以来存在的执法责任不清、执法力量薄弱等问题，该条例第三十七条就每个具体的执法环节明确和细化了林业主管部门、农业农村主管部门、市场监督管理部门、公安机关、海关以及交通运输、卫生健康、科技、城市管理、邮政管理、网信、电信管理等所有涉及野生动物保护管理的部门和机构的具体执法职责。最后，第三十八条加强了责任追究，针对野生动物及其栖息地保护管理工作不力、问题突出、公众反映强烈的地区，规定省野生动物保护主管部门可以约谈问题所在地地级以上市、县级人民政府及其有关主管部门主要负责人，要求其采取措施限期整改。通过上述制度设计，该条例构建了系统、全面、科学的野生动物执法监管体系，全面提升了执法监管的规范性、科学性和可操作性，从体制上彻底解决了过去长期存在的执法责任不清、部门协调不足、执法力量薄弱、监管不力等问题。