《观点：对粤北生态发展区的一点思考》

　　广东提出“一核一区一带”的发展思路，其中“一区”就是指粤北生态发展区，包括韶关、河源、梅州、清远、云浮5个市全域，惠州市龙门县，肇庆市广宁、封开、德庆、怀集4县以及粤东西地区的揭西、陆河、阳春、高州、化州、信宜6县，总面积10.5万平方公里（占全省58.3%，下同），年末常住人口2488.4万（22.3%），国内生产总值8872.5亿元（9.9%），地方一般预算收入515.9亿元（4.56%，以上均为2017年数据）。该区域占半数以上土地，包含南岭山脉等重要生态区，应以保护和修复生态环境、提供生态产品为首要任务，严控开发强度，大力强化生态保护。如何从全省角度有效谋划生态保护，同时又兼顾生态发展区的群众利益，需要综合考虑、抓住重点。

　　加强对重点领域的生态保护力度

　　从十八大和环保督察制度开展以来，生态文明提高到一个前所未有的高度，各地环保意识大为加强。但由于过去抢救性保护较为匆忙，不够完善、周全、严谨，以自然保护地体系尚未建立，生态保护标准较低、重点不突出、历史遗留问题较多。应加强针对性管理。

　　1、进行以国家公园为龙头的自然保护地体系建设试点。国家正在青海和内蒙古开展试点工作，广东也应积极争取试点，结合广东实际建立国家公园、自然保护区、自然公园三级保护地体系，按照就严不就松、就高不就低、就大不就小的原则，对各类自然保护地进行整合、归并、优化，明确各类保护地的范围、等级、功能、归属、管理方式，消除混乱、重叠、无序，完善边界矢量化、功能分区和总规修订，逐步实现规范化管理。

　　2、加大对省级自然保护区以上的自然保护地投入，逐步化解历史遗留问题。要严格标准，将最重要的生态保护区域全部划入省级以上自然保护区和国家公园，作为最重点保护区域。由于广东的保护区内大多数是集体林地，要通过赎买林木或分批改造的方式，妥善消化解决其中的商品林问题；加快提高重点保护区域内的生态公益林差异化补偿标准，使其接近和达到当地林地租赁价格；要加大对重点保护区域的常规性投入，使其有人员、有能力做好生态保护工作。

　　3、建立以保护地、生态廊道、生态公益林为基础的“点、线、面”立体网络。以各类保护地为点，以水廊道、鸟廊道、陆生动物廊道等生态廊道为线，以生态公益林（全省7200多万亩）为面，加大生态廊道规划、监测、保护和建设，建立生态公益林补偿逐年提高的常态化机制，不断优化生态公益林的林种、林相和结构，确保整个生态保护体系完整、有效。

　　改革对粤北生态发展区的管理方式

　　粤北生态发展区大约占全省六成面积、两成人口、一成产值、半成收入，经济总量小，生态作用重要，故而对其沿用传统的管理模式不再合适，而应采用针对性较强的新的管理方式。

　　1、 不再考核GDP、财税收入、工业发展等相应经济增长指标，改为相应的生态保护指标。其经济发展总量保持不下降就好。因为考核是一个指挥棒，如果继续按原有考核体系，则难免与保护形成冲突，基层干部也会面临左右为难的状况。而且其经济总量占全省比例很小，就算有不小增长对全局意义也不大；但生态如遭到破坏，想恢复代价就大了。

　　2、 完成生态保护指标后，对区域内市县财政支出要保持一定的自然增长水平。视经济能力，可以用本地前几年的平均水平，也可以用全省平均增长水平。否则该区域长期财政能力停滞，会影响当地政府建设能力和干部群众的积极性。这需要省统筹部分财力加强转移支付，确保该区域的基本发展水平。

　　3、对区域内的经济发展要制定负面清单，和新增工业企业一律入园区。要根据生态保护的具体需要制定限制和禁止发展的产业政策；对允许发展的新企业，也必须全部到指定的工业园区。每个地级市区可以有1—2个工业园区，每个县可以有1个工业园区，其他区域不再发展工业；原有企业根据环保状况逐步淘汰或迁移、整合，集中发展。

　　4、对不能完成生态保护指标，或出现环保问题造成生态破坏的，要制定规则予以处罚、问责。要通过细化指标和严格管理，确保生态保护落到实处；要让地方政府有动力、有压力、有能力去推行生态保护；要让破坏环境的企业和个人，没有生存的空间和利益共同体。

　　引导粤北生态发展区的模式创新

　　粤北生态发展区的生态保护要求，并不影响该区域的科学发展诉求。相反，如果省出于生态考虑对其基本增长水平进行扶持和保底，将有利于他们没有经济发展指标的顾虑，选择更先进的发展理念，比经济发达地区更快地实现发展转型。当然，由于粤北生态发展区域长期相对落后，区位偏远，经济实力弱，观念相对落后，需要省精心予以引导和扶持。

　　1、 智力扶持。现代经济发展有很强的专业性，粤北生态发展区长期相对落后，人才相对缺乏，需要重点引进包括地方主官在内的各类领军人才，帮助其谋划发展大局。

　　首先是对人口迁移规律的研究，因为人口会逐步走向集中化。粤北生态发展区占全省两成人口，其中有相当一部分会继续向珠三角及周边集中，留下来的人口也会向市、县所在地、中心镇和交通干线附近集中。只有摸清人口迁移规律，并顺势予以引导，才能减少人口承载、提高人均发展水平；才能集中有限财力建设有限区域，提高经济效率、保障设施长效运营；让粤北生态发展区在经济发展速度低于珠三角的情况下，其人均发展水平逐步向珠三角靠近。

　　其次是规划。规划的错误是最大的浪费，欠发达地区往往不舍得、也不懂得如何花一定的代价、请最好的人才、结合地方实际为地方做最好的规划，建议省安排专项经费、由省挑选有丰富经验的外派主官牵头来做，可以聘请一些有过丰富成功经验的规划团队，这对地方发展至为重要。包括基础设施建设的顺序、工业园区的选址，都直接关系本地区有限资源的最大化整合、最有效利用、最合理次序。欠发达地区条件有限，如不能找到最优路线，发展很难启动和坚持。规划要遵循以区位条件引导产业布局、以快速交通引导城市布局、以产城融合引导人口布局的发展规律。规划一经科学制定、民主听取意见和法定程序之后，就要长期坚持、不能轻易变动。由于地方人大力量较弱，建议地方人大审议时，省人大抽调专业力量予以指导。

　　2、基建扶持。欠发达地区的落后核心在于基础设施相对薄弱，距离有时是用时间而非里程来计算的。所以对他们扶持的重要一点，在于尽量将其合理纳入高铁、轻轨、高速公路和快速干线的网络中，帮助形成中心枢纽和分支节点，有效整合资源形成合力。切忌分散配置有限资源，要考虑人流、物流的走向和转换便利，避免堵塞黑点和长期无效率。在启动阶段，省设立基建基金帮其解决资本金，协调银行信贷和大型国企微利施工，促成关键项目的落地。用关键项目改善其区位条件，形成对经济和人员的吸引力，促成发展的良性循环。对工业园区的选址一定要科学，寻找本地区最有发展前景、区位条件相对最好的区域，基础设施也向其倾斜。因为这是未来经济增长的源泉、还贷的源泉和吸引人员就业的源泉。

　　3、产业扶持。合理确定和培植合适产业是地方经济发展的关键，这就需要准确的产业定位。要组织专业的团队对地方的产业现状、产业条件、产业优势和产业机会进行调研，科学制定地方的绿色产业发展方向，要将自身放在大局中去谋划，关键是充分利用本地资源、寻找比较优势，通过本地产业升级和吸引外地产业迁入，形成产业集聚、提高产业效率，在此基础上配套监测、创新等相关平台。科学定位本地发展产业之后，省也可以制定相应的产业政策，处理好相关地区的利益关系，鼓励、推动本省其他地区的同类企业有计划迁入、整合，以改善全省产业布局。

　　4、管理扶持。政府服务的落后也是欠发达地区的重要短板之一。粤北生态发展区要以经济发达地区为榜样，加大政府职能转变力度，加强服务性政府建设。要学习先进管理制度、加强对自身干部的培训、双向交流增加干部实践体会。要以推动产业园区管理为重点，引入核心管理团队进行传、帮、带，确保粤北生态发展区的产业园区服务与发达地区的先进园区服务同质同效。

　　5、财税扶持。财税扶持是重要的扶持措施，也是粤北生态保护区地方政府的强烈期盼。但财税扶持首先要有可操作性，现有的省财政能力可以承受；其次也要保持相对平衡，避免奖懒罚勤，影响其他地区的发展积极性。建议：

　　首先，成立生态保护专项基金。广东经济发展高度集中于珠三角（一核），特别是广、深、佛、莞、中、珠六市。按2017年数据，六市面积19209平方公里，只占全省11%；但GDP6.7万亿元，占75%；地方一般预算收入6744亿元，占60%；新增一般预算收入708亿元，占全省新增57%。六市每年新增经济总量占全省六到七成，对土地、环保等自然资源占用较多，应为生态保护作出相应贡献。可考虑每年从六市新增地方财力中拿出8%左右（约60亿元，包括省与市县税收分成），作为生态保护专项基金，用于保障粤北生态保护区域的生态保护、补偿和常规财政增长。如在经济困难期避免加重地方负担，可发行专项政府债作为短期过渡。

　　其次，粤北生态保护区域的地方政府，如在保护好环境的前提下还能实现经济增长，新增财力地方分成部分，十年内可全部留给市、县滚动发展，省不参与税收分成。

　　还有，探索市场化交易。省探索建立相应的交易平台，粤北生态保护区域可以通过植树造林、减少污染排放等提高碳汇、水质和修复生态的工程项目，出售相应的环保指标，与有需求的地区交易；其他地区之间，也可以就土地、环保等指标进行交易，以找到经济效率最高的绿色发展方式。也可以探索建立绿色采购、绿色金融和绿色利益分享机制，用市场化的方式引导发达地区和企业加大生态保护投入。

　　（吴晓谋）